Sverige håller på att ställa om – snabbt och i stor skala. Samtidigt är miljöns gränser inte förhandlingsbara. Därför uppstår det ofta konflikter mellan olika samhällsmål när tillstånd ska prövas enligt miljöbalken.

– I debatten sägs det ofta att miljöskyddet står i vägen för omställningen – eller att omställningen hotar miljön. Båda synsätten är rimliga. Ibland finns det tydliga fakta som talar för det ena eller det andra, men ofta handlar det också om vad vi värderar högst, säger Erik Lindblom, specialist inom tillstånds- och miljöprövningar på IVL Svenska Miljöinstitutet.

Exemplen är många. Nya anläggningar för vind- och solkraft kan hota fågelliv eller konkurrera med jordbruksmark. Vattenkraften, som länge varit en grundpelare i Sveriges fossilfria elproduktion, står inför nya krav för att förbättra vattenmiljön och den biologiska mångfalden samtidigt som elproduktionen och elsystemtjänster inte ska minska. Biogasanläggningar för fossilfri energi möter ofta motstånd från närboende, till exempel på grund av lukt eller oro för olyckor. Samtidigt behöver samhället tillgång till råvaror. Gruvor och täkter tillgodoser behovet av mineral och ballastmaterial, men hamnar ofta i konflikt med artskyddet, grundvattenfrågor och rennäring.

Målkonflikterna går inte att trolla bort, menar Erik Lindblom, men de kan hanteras på ett mer genomtänkt sätt än idag.

– Samhället gasar och bromsar samtidigt. Vi ska snabbt ställa om genom elektrifiering och ökad råvaruförsörjning, men också värna livsmiljöer, rekreation och biologisk mångfald. I prövningarna visar det här sig bland annat genom hårdare granskning av lokaliseringsutredningar och högre kunskapskrav på miljökonsekvensbeskrivningar.

Enskilda beslut, gemensamma behov

Vissa målkonflikter är konkreta och uppstår lokalt kopplat till ett specifikt projekt – till exempel när ny verksamhet påverkar närboende eller förändrar markanvändningen. Andra handlar mer om helheten, som hur vi samtidigt ska klara både elförsörjning och livsmedelsproduktion – eller nå klimatmålen utan att förlora biologisk mångfald.

– Miljöbalken prövar varje verksamhet för sig, men de enskilda verksamheterna är ofta länkar i en längre värdekedja – där det är helheten som tillgodoser samhällets behov. För att hantera det här på ett klokt sätt behöver vi se både den enskilda verksamhetens påverkan och vilken roll den spelar i ett större sammanhang. Ett systemperspektiv hjälper oss att göra just det – både för att uppfylla lagkraven och för att förstå hur allting hänger ihop, säger Erik Lindblom.

Tidiga insikter ger bättre processer

Att dagens tillståndsprocesser upplevs som komplexa och långdragna beror inte bara på regelverk och remissinstanser. Ofta är ett grundproblem att det saknas tydliga prioriteringar mellan olika samhällsmål, och att ansvaret är uppdelat mellan flera myndigheter med delvis motstridiga uppdrag.

– Till slut är det domstolen som ska avgöra vad som väger tyngst – men bara utifrån det enskilda projektet och vad lagen säger. Det gör det svårt att väga in helheten. Dessutom finns det röda linjer i miljöbalken som kan stoppa en verksamhet helt, till exempel artskydd eller försämring av vattenkvalitet. Det begränsar domstolens utrymme för samlade bedömningar och rimlighetsavvägningar, säger Erik Lindblom.

Hållbarhet i praktiken

IVL:s anlitas ofta för att kartlägga förutsättningar, hantera komplexa bedömningar och föra en saklig dialog mellan parter – redan i ett tidigt skede. Som exempel arrangerade IVL nyligen ett dialogmöte om framtidens tillståndsprocesser inom gruv- och metallindustrin i Luleå, där vikten av att hantera målkonflikter var ett återkommande tema.

Genom att arbeta tvärvetenskapligt, koppla till egen forskning och behålla systemperspektivet kan konfliktytor identifieras tidigt – vilket minskar risken för överraskningar sent i processen, menar Erik Lindblom.

– I de allra flesta fall kan ett projekt utformas på ett hållbart sätt, om verksamhetsutövaren är intresserad av det. Ofta handlar det om att justera detaljer i utformning, lokalisering eller genomförande för att minska negativ påverkan och nå en bättre helhetslösning.

IVL:s uppdrag är att bidra med kunskap, dialog och systemförståelse. I vissa fall kan vi behöva beskriva både positiva och negativa effekter i ett större sammanhang, för att ge en mer rättvisande bild av projektets betydelse.

– Målet är inte bara att ta fram tillståndshandlingar – utan att bidra till en prövning som håller i längden, för både samhället, miljön och verksamheten, avslutar Erik Lindblom.